取消しの理由を、後から別の理由に差し替えられたら

執筆　補助金に関する紛争・法律問題を主に取り扱う弁護士 岸上 大起（埼玉弁護士会・登録番号63780）

１　何が起きるのか――通知書の理由と、後の書面の理由が違う

交付決定の取消しの通知書には、取り消す理由が書かれています。たとえば、交付規程の特定の条項に違反したという書き方であったり、ある事実をもって補助金の目的に反する使用があったという書き方であったりします。ところが、その理由に反論する書面を出したり、取消訴訟を起こしたりした後になって、交付する側から、通知書には書かれていなかった別の理由が持ち出されることがあります。通知書では甲の事実を挙げていたのに、後の書面では乙の事実を挙げている。通知書では交付規程のある条項を挙げていたのに、後の書面では補助金適正化法１７条１項の別の取消事由を挙げている。こうした場面です。

これが「処分理由の差替え」と呼ばれる問題です。処分をした後に、処分の理由を当初のものとは別のものに取り替えること、あるいは当初のものに新しい理由を付け加えることを指します。事業者の側から見れば、反論すべき相手が途中で変わってしまうことになります。

このページでは、交付決定の取消しに理由を示すことを義務づけた補助金適正化法２１条の２の趣旨から、理由の差替えがどこまで許されるのかを整理します。以下の整理は、補助金適正化法が適用され、又は準用される補助金（国の補助金と、中小機構法１６条により同法が準用される、中小機構が同法１５条１項６号等に基づいて交付する助成金）を前提にしています。

２　２１条の２が理由の提示を義務づけた趣旨

補助金適正化法２１条の２は、次のように定めています。

引用（補助金適正化法２１条の２）「各省各庁の長は、補助金等の交付の決定の取消し、補助事業等の遂行若しくは一時停止の命令又は補助事業等の是正のための措置の命令をするときは、当該補助事業者等に対してその理由を示さなければならない。」

この条文が理由の提示を義務づけている処分が四つに限られていること（返還命令や加算金の通知は挙げられていないこと）は、Q&A「返還命令や加算金の通知に理由が書かれていない――理由の提示が義務づけられているのは四つの処分だけ」で述べています。このページで扱う交付決定の取消しは、その四つの一つです。

この条文は、行政手続法の制定に伴って補助金適正化法に追加されたものです。補助金等の交付に関する処分には行政手続法第２章・第３章の規定が適用されないとされていますので（補助金適正化法２４条の２）、理由の提示については、行政手続法１４条ではなく、この２１条の２が特則として働きます。文献は、この条文を、交付行政庁が交付決定の取消し等の不利益処分を行うに際して、その理由を提示すべき義務を課する規定であり、一般法である行政手続法の特例規定としての意義をもつものと説明しています（小滝敏之『補助金適正化法解説〔全訂新版（増補第２版）〕－補助金行政の法理と実務－』２８３頁（株式会社全国会計職員協会、２０１６））。

理由を示させることには、二つの働きがあると解されています。一つは、処分をする側の判断の慎重と合理性を担保し、その恣意を抑制することです。もう一つは、処分の理由を相手方に知らせて、不服申立ての便宜を図ることです。この二つは、理由付記に関する最高裁判例が繰り返し述べてきたものであり、補助金適正化法２１条の２についても同じ趣旨によるものと解されています。同書も、恣意抑制機能ないし慎重配慮確保機能と不服申立便宜機能が最高裁判所の示すところであるとする塩野宏教授の説明を引いて、理由提示には重要な機能的意義があることに十分留意する必要があるとしています（同書２９３頁注（１８））。最高裁判例の整理は、前記のコラム「事業再構築補助金の交付決定の取消しには処分性があり、理由付記の不備という瑕疵がある可能性が高いこと」の第６節を参照してください。

理由の差替えが許されるかどうかは、この二つの働きから考えることになります。処分をした後に理由を自由に取り替えてよいのであれば、処分をする時点で理由を慎重に吟味する必要は薄れますし、相手方は、示された理由を頼りに反論の準備をしても、その準備が無駄になるおそれを抱えることになります。

３　差替許容説と差替制限説――解説書は制限説を妥当とする

行政手続法の解釈論としては、処分の理由の差替えを広く認める考え方（理由差替許容説）と、これを制限する考え方（理由差替制限説）があります。補助金適正化法の解説書は、この問題を正面から取り上げて、次のように述べています。

引用（小滝敏之『補助金適正化法解説〔全訂新版（増補第２版）〕』２９４頁）「他方、（補助金行政の実態からみれば必ずしも現実的な問題ともいえないが）いったん処分理由を示した交付行政庁が、事後、処分理由を当初の理由とは異なる別の理由に差し替えることが許されるか否かが問題となりうる。処分理由の差替えを無制限に認めると、理由提示が軽んじられ、法が理由提示を義務づけた趣旨が損なわれることとなるのみならず、相手方の信頼をも損なう結果を招くこととなるから、理由の差替えは原則として許されないと解すべきものと思われる。」

そして、その注では、学説の対立に触れたうえで、制限説を妥当なものとしています。

引用（同書２９４頁注（２１））「行政手続法の解釈論として、学説上、理由差替許容説と理由差替制限説とがみられるが、制限説（高橋滋『行政手続法』一九九六年、四三〇ページ、原田尚彦『行政法要論（全訂第三版）』一九九四年、三四〇ページ等）を妥当なものと考える。」

注に挙げられている高橋滋『行政手続法』４３０頁と原田尚彦『行政法要論〔全訂第３版〕』３４０頁は、当職の手元に原典がなく、ここでは同書の引用によっています。

ここで押さえておきたいのは、二つの点です。一つは、この解説書が、補助金行政では現実的な問題とはいえないかもしれないと留保しながらも、差替えは「原則として許されない」と言い切っていることです。もう一つは、その理由が、理由提示が軽んじられ、法が理由提示を義務づけた趣旨が損なわれること、相手方の信頼を損なうこと、という２１条の２の趣旨そのものから導かれていることです。補助金の交付決定の取消しの場面で、通知書に書かれていなかった理由が後から持ち出されたときは、まずこの原則に立ち返ることになると考えております。

もっとも、これは学説上の制限説に立つ解説書の見解であり、判例が述べたものではありません。取消訴訟の実務では、取消訴訟の訴訟物は処分の違法一般であり、処分の同一性を失わない限り、処分理由の差替えは原則として自由であると解されていると説明され、処分の時点の理由提示の要否・程度と訴訟における差替えの可否とは論理的に連動する関係にはないとも説明されています（最高裁判所判例解説民事篇（平成２３年度）５１９頁）。このページは、２１条の２が理由の提示を義務づけた趣旨から見たときの原則を述べるものです。そのうえで、２１条の２が行政手続法の適用除外（２４条の２）と引換えに置かれた特則であり、交付決定の取消しが返還命令と加算金に直結する処分であることからすると、通知書に示されていなかった取消事由を後から持ち出すことは、同条が理由提示を義務づけた趣旨に反すると考えております。

なお、「必ずしも現実的な問題ともいえない」という留保は、２０１６年の時点の、国の補助金行政の実態を前提としたものです。中小機構が交付する補助金について、取消通知書に交付規程の条項が根拠として記載され、争いになってから補助金適正化法１７条１項が持ち出されるという場面は、当職の見るところ、現実の問題になっています。この点は、前記のコラム「事業再構築補助金の交付決定の取消しには処分性があり、理由付記の不備という瑕疵がある可能性が高いこと」の第７節で述べています。

４　理由は、その記載自体から分かるものでなければならない

差替えが原則として許されないという考え方は、理由の提示に求められる水準と表裏の関係にあります。同じ解説書は、補助金等の交付に関する不利益処分について、理由提示の要件として三点を挙げています。①理由の提示は、単に根拠法条を示すだけでは足りず、いかなる事実関係に基づき、いかなる規定を適用して当該不利益処分がなされたかを、名宛人である補助事業者等に対して明らかにするものでなければならないこと（同書２９１頁）。②不利益処分の根拠となる事実に関しては、名宛人である補助事業者等にとって十分理解しうる程度に、具体的かつ詳細に示さなければならないこと（同書２９２頁）。③が、次の点です。

引用（同書２９２頁）「提示すべき理由は、その記載自体から名宛人たる補助事業者等の知りうるところとならなければならない。したがって、相手方がたまたま当該理由を知りえたかどうか等について考慮に入れ、提示すべき理由から省略することは許されない。」

理由は、通知書の記載自体から分かるものでなければならない。相手方がほかの経路でその理由を知り得たとしても、通知書から省いてよいことにはならない。この要件は、事業者の側から見ると、次のことを意味します。通知書に書かれていない理由は、処分の時点で示された理由ではありません。後の書面で説明が足されたとしても、処分の時点で示されていなかったという事実は変わりません。理由の提示は処分をするときにされなければならないものですので（２１条の２は「するときは」と定めています。同書２９１頁は、これを行政手続法１４条１項の「同時に」と実質的に同義とみてよいとしています）、後から足された説明で、処分の時点の理由の不足を補うことはできないと考えております。

一つ、押さえておくべき例外があります。同書は、この要件の直後に、事業者自身が届け出た事実に基づいて不利益処分がされる場合、たとえば、交付決定後の事情の変更により事業の継続が不可能になったことを事業者が申告書に記載して届け出て、交付する側がその事実に基づいて交付決定を取り消す場合については、相手方の意思に反して処分を行うわけではなく、かつ相手方がその理由を了知していることが明らかであるから、重複的な説明を行う必要はないとしています（同書２９２頁）。逆にいえば、事業者が届け出ていない事実や、事業者の意思に反する評価を理由とする取消しには、この例外は働きません。交付する側から「報告書に書いてあったことだ」と言われたときは、報告書のどの記載が、通知書のどの理由に対応しているのかを確かめることになります。

この整理は、同じ解説書が、理由提示に瑕疵がある場合について、原則として処分そのものの取消事由となるものと解すべきであるとしていること（同書２９３頁）と併せて読むと、実務上の意味がはっきりします。処分の時点で示された理由が不十分であれば、それ自体が取消事由になります。そして、不十分であったことを、後から理由を足すことで治すことはできない。理由付記の不備が、後の手続で具体的な根拠が示されても治癒しないことは、最一小判昭和４９年４月２５日民集２８巻３号４０５頁が述べており、Q&A 「「やり取りで理由は分かっていたはずだ」「不備があっても軽微だ」と言われた――理由付記の不備は治るのか」 で述べています。差替えを原則として許さないという考え方は、理由提示の不備を後から治すことを許さないという考え方と、同じところから出ています。

５　「ほかにも取消事由はあるが、既に書いた理由で足りる」と言われたら

反論の書面を出した後に、交付する側から、通知書に書いた理由のほかにも取消事由はあるが、既に書いた理由で取消しは足りている、という趣旨の返事が来ることがあります。この言い方には、二つのことが含まれています。一つは、通知書に書いた理由を維持するという表明です。もう一つは、別の理由もあるという示唆です。

前者については、そのとおりに受け止めてよいと考えております。処分の理由は、通知書に書かれたものです。争いの対象は、通知書に書かれた理由に当たる事実があるかどうか、その事実が補助金適正化法１７条１項の定める三つの取消事由（補助金等の他の用途への使用、交付の決定の内容又はこれに附した条件への違反、法令又はこれに基く各省各庁の長（中小機構では理事長）の処分への違反）のいずれに当たるのか、当たるとしても取消しがその裁量の範囲内にあるのかに絞られます。取消事由の有無と裁量の限度については、Q&A「補助金の交付決定の取消しに裁量はあるのか」で述べています。

後者については、示唆にとどまる限り、処分の理由ではありません。通知書に書かれていない理由は、処分の時点で示された理由ではなく（前記４）、後から差し替えることは原則として許されない（前記３）からです。別の理由があるというのであれば、交付する側は、その理由を示して、改めて判断をするほかないと考えております。言い換えれば、事業者の側は、示唆された別の理由に先回りして反論する必要はなく、通知書に書かれた理由に対する反論を尽くせば足りると考えております。先回りして反論することは、かえって、示されていない理由について事業者の側が争点を広げることにもなりかねません。

もっとも、通知書に書かれた理由そのものの書き方が、根拠法条として交付規程の条項だけを挙げていたり、事実関係が特定されていなかったりする場合は、前記４の要件を満たしていないのではないかという別の問題が先に立ちます。交付規程の条番号だけが挙げられ、訴訟で補助金適正化法１７条１項に言い換えられた場合については、Q&A 「取消通知書が交付規程の条番号だけを挙げている――訴訟で「適正化法１７条１項でも説明できる」と言い換えられたら、不備は直るのか」 で述べています。交付規程の条項が挙げられている場合の一般的な見方は、Q&A「交付規程に違反したと言われたら」とQ&A「公募要領や交付規程に書いてあるだけの基準で、不採択や取消しにできるのか」で述べています。

６　差し替えられたときに、何を記録しておくか

理由の差替えがあったことは、書面を時系列で並べて初めて示せるものです。どの時点で、どの書面に、どの理由が書かれていたのかを、後から示せる形で残しておいてください。

• 取消しの通知書の原本と、その送付状・封筒。理由として挙げられた条項と事実を、そのまま書き出しておきます。通知書が電子申請システムの中だけに表示されている場合は、画面ごと保存します（保存の方法はQ&A「事務局とのやり取りが申請システムの中にしかない――記録はどう残すのか」で述べています）。
• 取消しの前に届いた事前通知と、それに対してこちらが出した意見書。事前通知の段階で挙げられていた理由と、取消通知書の理由が同じかどうかも、見ておきます（事前通知の扱いはQ&A「交付決定取消しの事前通知が届いたら」で述べています）。
• こちらが出した反論の書面と、それに対する交付する側の返事。返事の中で新しく挙げられた理由には、印を付けておきます。
• 電話や面談で理由の説明を受けた場合は、その日付、相手、説明の内容を、その日のうちにメモにし、できれば相手に書面で確認を求めます。口頭で足された理由は、通知書の記載ではありませんので、前記４の要件との関係では、提示された理由には当たらないと考えております（同書２９０頁も、理由を示しさえすればよいのであるから口頭で行ってもよいと解すべきではなく、本条の運用にあたっては書面で理由を示すこととすべきであるとしています）。
• 新しい理由が持ち出された後に、その理由に基づく取消しの通知が改めて届いたかどうか。届いたのであれば、それは別の処分ですので、その処分があったことを知った日（通常は通知書を受け取った日）から６か月の出訴期間を数えることになります（行政事件訴訟法１４条１項。同条２項の１年は処分の日から数えます。出訴期間の考え方はQ&A「交付決定の取消しから６か月を過ぎたら、取消訴訟は起こせないのか」で述べています）。

理由の差替えは、事業者の側に不利に働くばかりではありません。通知書に書かれた理由が維持できなくなったからこそ、別の理由が持ち出されたと見ることもできます。どの理由がいつ現れたのかを記録で示せるようにしておくことが、反論の土台になります。取消しの通知が届いた後の進み方は、交付決定の取消し・返還請求のページをご覧ください。

根拠（条文・公式資料・裁判例）

• 補助金適正化法２１条の２（「各省各庁の長は、補助金等の交付の決定の取消し、補助事業等の遂行若しくは一時停止の命令又は補助事業等の是正のための措置の命令をするときは、当該補助事業者等に対してその理由を示さなければならない。」）
• 補助金適正化法２４条の２（補助金等の交付に関する処分には行政手続法第２章・第３章の規定を適用しない）、１７条１項（取消事由の三つ。補助金等の他の用途への使用、交付の決定の内容又はこれに附した条件への違反、法令又はこれに基く各省各庁の長の処分への違反。号の区分はない）
• 独立行政法人中小企業基盤整備機構法１６条（同法１５条１項６号・２項３号により機構が交付する助成金への補助金適正化法の準用）
• 行政事件訴訟法１４条（出訴期間。１項は処分があったことを知った日から６か月、２項は処分の日から１年）
• 小滝敏之『補助金適正化法解説〔全訂新版（増補第２版）〕－補助金行政の法理と実務－』２９４頁（株式会社全国会計職員協会、２０１６）（「処分理由の差替えを無制限に認めると、理由提示が軽んじられ、法が理由提示を義務づけた趣旨が損なわれることとなるのみならず、相手方の信頼をも損なう結果を招くこととなるから、理由の差替えは原則として許されないと解すべきものと思われる。」）、同頁注（２１）（理由差替許容説と理由差替制限説のうち、制限説（高橋滋『行政手続法』（１９９６）４３０頁、原田尚彦『行政法要論（全訂第三版）』（１９９４）３４０頁等）を妥当なものとするもの。両書は原典を確認しておらず、小滝の引用による）
• 同書２８３頁（２１条の２は、交付行政庁に不利益処分の理由を提示すべき義務を課する規定であり、行政手続法の制定に伴い追加された、同法の特例規定としての意義をもつとするもの）、２９１〜２９２頁（理由提示の最低限の要件三点。①単に根拠法条を示すだけでは足りず、いかなる事実関係に基づき、いかなる規定を適用して当該不利益処分がなされたかを明らかにすること、②根拠となる事実を具体的かつ詳細に示すこと、③「提示すべき理由は、その記載自体から名宛人たる補助事業者等の知りうるところとならなければならない。したがって、相手方がたまたま当該理由を知りえたかどうか等について考慮に入れ、提示すべき理由から省略することは許されない。」）、２９２頁（事業者自身が届け出た事実に基づいて不利益処分がされ、相手方がその理由を了知していることが明らかな場合は、重複的な説明を行う必要はないとする例外）、２９１頁（「するときは」は行政手続法１４条１項の「同時に」と実質的に同義とみてよいとするもの）、２９０頁（口頭で理由を示してもよいと解すべきではなく、本条の運用にあたっては書面で理由を示すこととすべきであるとするもの）、２９３頁（理由提示に関する瑕疵は原則として処分そのものの取消事由となるものと解すべきとするもの）、同頁注（１８）（恣意抑制機能ないし慎重配慮確保機能と不服申立便宜機能が最高裁判所の示すところであるとする塩野宏『行政法Ⅰ（第二版）』（１９９４）２２３頁の説明を引くもの）
• 最高裁判所判例解説民事篇（平成２３年度）５１９頁（一級建築士免許取消処分等取消請求事件。取消訴訟の訴訟物は処分の違法一般であり、処分の同一性を失わない限り処分理由の差替えは原則として自由であると解されていること、処分時の理由提示の要否・程度と訴訟における差替えの可否とは論理的に連動する関係にはないと解されていることを述べるもの。本文では反対の説明として引いている）
• 最一小判昭和４９年４月２５日民集２８巻３号４０５頁（理由附記の不備は、後日、再調査決定又は審査決定において処分の具体的根拠が示されても治癒されないとするもの。引用はQ&A「理由付記の不備は治るのか」による）

※ 交付規程は補助金ごと・公募回ごとに版が異なります。条数と文言は、お手元の交付決定通知書に記載された交付規程でご確認ください。

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※ 本ページは一般的な法的整理を示すものであり、個別の事案についての結論を保証するものではありません。