返還命令や加算金の通知に理由が書かれていない――理由の提示が義務づけられているのは四つの処分だけ

執筆　補助金に関する紛争・法律問題を主に取り扱う弁護士 岸上 大起（埼玉弁護士会・登録番号63780）

交付決定の取消しの通知書に理由の記載が足りないという問題は、コラム「事業再構築補助金の交付決定の取消しには処分性があり、理由付記の不備という瑕疵がある可能性が高いこと」で述べています。このページは、その先にある問い、すなわち、返還命令や加算金の通知の側に理由が書かれていないとき、それをどう受け止めればよいのかに絞ります。答えは、条文がどの処分に理由の提示を義務づけているのかを確かめるところから出てきます。

１　２１条の２が理由の提示を義務づけている四つの処分

補助金適正化法が理由の提示を定めている条文は、一つだけです。

引用（補助金適正化法２１条の２）「各省各庁の長は、補助金等の交付の決定の取消し、補助事業等の遂行若しくは一時停止の命令又は補助事業等の是正のための措置の命令をするときは、当該補助事業者等に対してその理由を示さなければならない。」

挙げられているのは、次の四つです。

• 交付決定の取消し（１７条１項の義務違反による取消し、１７条２項の間接補助事業者等の法令違反による取消しのほか、１０条の事情変更による取消しも含みます）
• 補助事業等の遂行の命令（１３条１項）
• 補助事業等の一時停止の命令（１３条２項）
• 補助事業等の是正のための措置の命令（１６条１項）

この条文は、行政手続法の制定に合わせて補助金適正化法に加えられたものです。同時に、補助金等の交付に関する処分には行政手続法の第２章・第３章を適用しないという定めも置かれました（２４条の２）。文献は、２４条の２と２１条の２とは「不即不離の関係にあり」、２１条の２が追加されたことによって補助金行政の分野は独自の手続体系が形成されているものと観念され、その前提のもとで行政手続法を適用除外することが正当化されていると説明しています（小滝敏之『補助金適正化法解説〔全訂新版（増補第２版）〕－補助金行政の法理と実務－』２８６頁（株式会社全国会計職員協会、２０１６）。以下「小滝」といいます）。

つまり、補助金の処分については、行政手続法１４条（不利益処分の理由の提示）が使えない代わりに、２１条の２がその役割を担っています。理由の提示を求める根拠は、この一条に集約されています。

２　条文に挙がっていない処分等――返還命令・加算金・額の確定・交付停止・相殺・報告徴収

裏を返せば、四つに挙がっていない処分や通知には、理由の提示を義務づける明文がありません。補助事業者が受け取る書面のうち、次のものがこれに当たります。

• 返還命令（１８条１項・２項）。取消しに伴うものと、額の確定に伴うものの二つがあります。
• 加算金・延滞金（１９条１項・２項）。これは交付主体の判断で課す処分ではなく、加算金は返還を命ぜられたとき、延滞金は納期日までに納付しなかったときに、それぞれ法律の定めによって納付義務が生じるものです。
• 額の確定・減額確定（１５条）
• 他の補助金等の交付の一時停止・相殺（２０条）
• 報告の徴収（２３条１項）

文献は、交付に関する各種の不利益処分のうち、なぜ「補助金等の交付決定取消し処分、事業遂行命令、一時停止命令及び是正措置命令の四つの処分についてのみ理由提示義務を課し、その他の処分については理由提示を不要としたのか」について、立案当局や関係者による説明が「（筆者の知る限り）まったく見当たらない」として、論拠を推測しつつ当否を論じています（小滝３３４頁）。推測の中身は、次の節で述べます。

ここで押さえていただきたいのは、返還命令の通知書に理由が書かれていないこと自体は、直ちに２１条の２に反するものではない、ということです。「理由が書いてないから違法だ」と返還命令だけを見て言うと、相手方から「返還命令に理由の提示は義務づけられていない」と返されて終わります。見るべきところは別にあります。

３　返還命令に明文がないのはなぜか――取消しの理由が示されるから

返還命令について理由の提示が義務づけられなかった理由を、文献は次のように推測しています。

引用（小滝３３４頁）「まず、補助金等の返還命令は、補助金等の交付決定の取消しないし減額確定が行われた場合に、結果として補助事業者等が不当利得したこととなる全部又は一部の補助金等の返還を命じなければならない行政庁の義務的行政行為であり（第一八条解説二及び三参照）、かつ交付決定の取消しについては第二一条の二の規定により理由が提示されるため重ねて返還命令の理由を提示すべき義務を課す必要性は認められない。」

返還命令は、取消しがあれば命じなければならないもの（「返還を命じなければならない」。１８条１項）であって、交付主体が独自の判断で出すものではありません。だから、理由を示すべき場面は取消しのときであり、返還命令のときに重ねて示す必要はない、という整理です。減額確定に伴う返還命令についても、補助事業者が実績報告によってその原因を承知しているとみなしうるから、改めて返還命令の理由を示す必要がないと判断されたものと思われる、と続きます（小滝３３４〜３３５頁）。

この整理からは、二つのことが導かれます。

（１）返還命令の理由は、取消しの通知書の中に書かれていなければならない

返還命令に理由の提示を要しないのは、取消しの理由が提示されることを前提にしています。取消しの通知書に理由が足りなければ、この前提が崩れます。そのときは、２１条の２違反の瑕疵は、取消しの側にあります。返還命令は取消しを前提とする義務的な行為ですので、取消しが理由提示の不備によって取り消されれば、返還命令はその基礎を失います。私見としては、返還命令の通知書に理由が書かれていないという事態は、返還命令そのものの違法として争うのではなく、取消しの理由が足りているかどうかの問題として争うべきものと考えております。

もっとも、争う主戦場が取消しの理由であることと、返還命令を放っておいてよいこととは別です。返還命令は取消しとは別の処分であり、それ自体に６か月の出訴期間が走ります（行政事件訴訟法１４条１項）。取消しだけを争って返還命令の期間を過ぎると、相手方から「返還命令はもう争えない」と言われる余地を残しますので、訴えを起こすときは、取消しと併せて返還命令の取消しも求めておくことになります。

（２）加算金の通知も同じ

加算金は、「第十七条第一項の規定又はこれに準ずる他の法律の規定による処分に関し」補助金等の返還を命ぜられたときに、法律の定めによって納付義務が生じるものです（１９条１項。中小機構が交付する補助金では、中小機構法１６条により準用される１７条１項がこれに当たります）。交付主体がその都度理由を付けて課すものではなく、理由の提示という点から見れば、金額の通知は計算の結果の通知にとどまります（交付規程が「加算金の納付命令」という形を採っていることや、その処分性を否定する趣旨ではありません）。したがって、加算金の通知に理由が書かれていないこと自体を取り上げる実益は小さく、ここでも、取消しの理由が足りているか、そして１７条１項の規定又はこれに準ずる規定による取消しに当たるのかを見ることになります。加算金の仕組みと、どの条文による返還なら加算金が付くのかは、Q&A「補助金の返還を求められたら、加算金・延滞金は払うのか」で述べています。

なお、額の確定・減額確定については、文献の推測は「相手方からの実績報告なしに減額するためには、交付決定の一部取消しを行う必要があるが、この場合は理由提示の義務が課されている」ことを前提にしています（小滝３３５頁）。実績報告の内容と違う額を、実績報告に基づく精算ではなく交付主体の判断で減らすのであれば、それは一部取消しであり、理由の提示を要します。この点は、減額確定への対応のページと、コラム「額の確定（補助金適正化法15条）とは何か」で述べています。

４　示されるべき理由の中身――三つの要件

２１条の２は、提示すべき理由の内容や程度を定めていません。文献は、各種の行政手続に関する最高裁判例に照らし、理由提示の最低限の要件として次の三点が求められていると整理しています。

引用（小滝２９１〜２９２頁）「①　理由の提示は、単に根拠法条を示すだけでは足りず、いかなる事実関係に基づき、いかなる規定を適用して当該不利益処分がなされたかを、名宛人たる補助事業者等に対して明らかにするものでなければならない。
②　不利益処分の根拠となる事実に関しては、当該処分の名宛人たる補助事業者等にとって十分理解しうる程度に、具体的かつ詳細に示さなければならない。
③　提示すべき理由は、その記載自体から名宛人たる補助事業者等の知りうるところとならなければならない。したがって、相手方がたまたま当該理由を知りえたかどうか等について考慮に入れ、提示すべき理由から省略することは許されない。」

要約すれば、「当該処分の根拠規定、処分要件に該当する原因となる事実関係を、当該処分の名宛人たる補助事業者等が十分理解しうる程度に詳細かつ具体的に文書で明示しなければならない」ということになります（小滝２９２頁）。

文献は一つの例外を挙げています。補助事業者の側が、事情の変更により事業を続けられなくなった旨を具体的な事実とともに申告し、それを受けて交付主体が１０条１項により取消しをするような場合には、申告書記載の事実関係に基づき同項を適用して取り消す旨を示せば足りる、というものです。相手方の意思に反して行う処分ではなく、相手方が理由を了知していることが明らかな場合だからです（小滝２９２頁）。相手方の意思に反して行う取消しには、この例外は当たりません。

前記の三点は、次の最高裁判決を踏まえたものです。

根拠条文だけでは足りない――最三小判昭和６０年１月２２日民集３９巻１号１頁

一般旅券の発給拒否の通知書に「旅券法１３条１項５号に該当する。」とだけ書かれていた事案です。最高裁は、理由付記制度の趣旨を、判断の慎重と公正妥当を担保してその恣意を抑制するとともに、理由を申請者に知らせることによって不服申立てに便宜を与えることにあるとしたうえで、次のように述べました。

引用（最三小判昭和６０年１月２２日民集３９巻１号１頁）「一般旅券発給拒否通知書に付記すべき理由としては、いかなる事実関係に基づきいかなる法規を適用して一般旅券の発給が拒否されたかを、申請者においてその記載自体から了知しうるものでなければならず、単に発給拒否の根拠規定を示すだけでは、それによつて当該規定の適用の基礎となつた事実関係をも当然知りうるような場合を別として、旅券法の要求する理由付記として十分でないといわなければならない。」

取消しの通知書に交付規程の条文番号と号数だけが並び、どの事実がどの号に当たるのかが書かれていない、という場面は、この判示がそのまま当てはまる場面です。判決は「当該規定の適用の基礎となつた事実関係をも当然知りうるような場合を別として」という留保を置いていますので、交付主体からは「号数を見れば分かるはずだ」という反論が出てきます。しかし、交付規程の取消事由は「不正、怠慢、その他不適当な行為をした場合」のように幅のある文言ですので、号数だけから、どの事実がそれに当たるとされたのかが当然に分かるとは言えないと考えております。

相手方が知っていたかどうかは関係がない――最一小判平成４年１２月１０日集民１６６号７７３頁・判時１４５３号１１６頁

公文書の非開示決定の通知書に、条例の条文番号だけが書かれていた事案です。最高裁は、単に非開示の根拠規定を示すだけでは、当該公文書の種類、性質等とあいまって開示請求者がそれらを当然知り得るような場合は別として、理由付記として十分ではないとしました。そのうえで、記載すべき理由の程度について、次のように述べています。

引用（最一小判平成４年１２月１０日集民１６６号７７３頁・判時１４５３号１１６頁）「これに記載することを要する非開示理由の程度は、相手方の知、不知にかかわりがないものというべきである（最高裁昭和四五年（行ツ）第三六号同四九年四月二五日第一小法廷判決・民集二八巻三号四〇五頁参照）し、また、本件において、後日、実施機関の補助職員によって、被上告人に対し口頭で非開示理由の説明がされたとしても、それによって、付記理由不備の瑕疵が治癒されたものということはできない。」

補助金の場面では、交付主体から「事前通知の段階で説明した」「電話で伝えた」「実地検査のときに指摘した」と言われることがあります。この判示は、そのような事情があっても、通知書の記載自体から理由が分かるものでなければならず、後から口頭で説明しても不備は治らない、ということを示しています。引用中の昭和４９年の判決は、青色申告承認の取消処分について、根拠条文だけでなく取消しの基因となった事実自体についても、処分の相手方が具体的に知りうる程度に特定して提示しなければならないとしたものです（最一小判昭和４９年４月２５日民集２８巻３号４０５頁。小滝２９３頁注１６も同じ判決を挙げていますが、同注の日付・巻号の表示には誤植がありますので、平成４年判決の引用により補いました）。

書面で示すこと

２１条の２は「理由を示さなければならない」とだけ定めていて、書面によることを明記していません。文献は、補助金等に関する処分は明文の規定の有無にかかわらず書面で行うべきものと解されるとしたうえで、「本条の運用にあたっては、必ず書面で理由を示すこととすべきである」としています（小滝２８９〜２９０頁）。電話や面談での説明は、理由の提示には当たらないと考えております。

５　理由がまったく示されていないとき――処分そのものが無効

理由の提示に瑕疵がある場合の効果について、補助金適正化法にも行政手続法にも明文はありません。文献は、次のように述べています。

引用（小滝２９３頁）「理由の提示に瑕疵がある場合については、一般法（通則法）たる行政手続法にも特別法たる本法においても、明文の規定はないが、原則として理由提示に関する瑕疵は処分そのものの取消事由となるものと解すべきであろう。
理由提示に関する瑕疵には、理由が不十分である場合のほか、理由がまったく示されない場合も含まれる。後者の場合は明らかに本条違反であり、処分そのものが無効となるものと解すべきである。」

瑕疵の二つの段階を分けて押さえてください。

• 理由が不十分である場合。取消事由となります。取消訴訟で取消判決を得れば、取消しは処分のときに遡って効力を失い、実体法上の取消事由があったかどうかにかかわりなく、その結論になります。この点はコラム「事業再構築補助金の交付決定の取消しには処分性があり、理由付記の不備という瑕疵がある可能性が高いこと」で述べています。もっとも、取消判決の拘束力（行政事件訴訟法３３条１項）は同じ瑕疵の繰り返しを禁じるものですので、交付主体が理由を補って改めて取消しをすることまでは妨げられません。その場合は、改めて示された理由について、実体の争いをすることになります。取消訴訟には、処分があったことを知った日から６か月という期間があります（行政事件訴訟法１４条１項。Q&A「交付決定の取消しから６か月を過ぎたら、取消訴訟は起こせないのか」）。
• 理由がまったく示されていない場合。文献は、処分そのものが無効になると解すべきであるとしています。無効であれば、出訴期間の制限を受けない無効確認の訴え（行政事件訴訟法３条４項）や、返還義務がないことの確認を求める訴えで争う余地が開かれます。ただし、無効確認の訴えは、返還義務がないことの確認を求める訴えのような「現在の法律関係に関する訴え」によって目的を達することができない場合に限って起こせるものです（同法３６条）ので、どちらで立てるかは、書面の構成と併せて検討することになります。私見としても、理由の記載が一切ない取消しの通知書については、この見解に沿って争う余地があると考えております。

どちらの段階に当たるかは、通知書の記載次第です。例えば「中小企業等事業再構築促進補助金（新市場進出）交付規程２２条１項３号に該当するため」とだけ書かれていれば（同号は「補助事業者が、補助事業に関して不正、怠慢、その他不適当な行為をした場合」です。条番号は補助金・版ごとに違います）、理由が示されていないに等しいと考える余地がある一方、形の上では根拠規定が示されていますので、不十分な場合として扱われることも見込んでおく必要があります。いずれにしても、争うための第一歩は、通知書の記載を一字一句そのまま保存しておくことです。

なお、いったん示した理由を、後から別の理由に差し替えることについて、文献は、処分理由の差替えを無制限に認めると、理由提示が軽んじられ、法が理由提示を義務づけた趣旨が損なわれるのみならず相手方の信頼をも損なうことになるから、「理由の差替えは原則として許されないと解すべきものと思われる」としています（小滝２９４頁）。訴訟になってから交付主体が新しい理由を持ち出してきたときの考え方は、Q&A「取消しの理由を、後から別の理由に差し替えられたら」で述べています。

６　通知書が届いたら何を確かめるか

返還命令や加算金の通知が届いたときに確かめていただきたいのは、次の順番です。

• 取消しの通知書はあるか。返還命令と同じ封筒に入っていることも、別便で先に届いていることもあります。返還命令だけが届き、取消しの通知書がないのであれば、取消しの通知自体がされていない可能性があり、その場合は返還命令の前提を欠きます。
• 取消しの通知書に、根拠となる法律の条文が書かれているか。中小機構が交付する補助金では、取消しの根拠は補助金適正化法１７条１項（中小機構法１６条による準用）です。交付規程の条文番号だけが書かれている通知書の問題は、前記のコラムで述べています。
• 取消しの通知書に、どの事実をもって取消事由に当たるとしたのかが、通知書の記載自体から分かる程度に書かれているか（前記４の三つの要件）。事前通知や電話で説明されたことは、ここでは数えません。
• 返還命令が、取消しに伴うもの（１８条１項）か、額の確定に伴うもの（同条２項）か。加算金が付くのは前者で、かつ１７条１項の規定又はこれに準ずる他の法律の規定による取消し（中小機構が交付する補助金では、中小機構法１６条により準用される１７条１項）の場合です（前記３（２））。
• 被告とすべき者と出訴期間の教示（行政事件訴訟法４６条１項）があるか。教示の有無は、処分であることを交付主体がどう認識しているかを示す手がかりにもなります。
• 通知書が現実に届いた日。６か月の期間は、この日から数えます。封筒、受領の記録、システム上の通知であれば画面の保存を残してください。

理由の記載が足りないと考えるときは、交付主体に宛てて、書面で、理由の補充を求めるとともに、取消しの撤回を求めることになります。窓口に電話をするだけでは効力は止まりません。宛先と期限の考え方は、Q&A「交付決定の取消しの通知に不服があるとき、どこに言えばよいのか」で述べています。返還命令を放っておいたときに何が起きるかは、Q&A「補助金の返還命令を放っておくとどうなるのか」をご覧ください。

根拠（条文・公式資料・裁判例）

• 補助金適正化法２１条の２（「各省各庁の長は、補助金等の交付の決定の取消し、補助事業等の遂行若しくは一時停止の命令又は補助事業等の是正のための措置の命令をするときは、当該補助事業者等に対してその理由を示さなければならない。」）
• 補助金適正化法２４条の２（「補助金等の交付に関する各省各庁の長の処分については、行政手続法（平成五年法律第八十八号）第二章及び第三章の規定は、適用しない。」）
• 補助金適正化法１３条（遂行の命令・一時停止の命令）、１５条（額の確定）、１６条（是正のための措置）、１７条（決定の取消）、１８条（返還。１項「期限を定めて、その返還を命じなければならない。」）、１９条（加算金及び延滞金。１項「第十七条第一項の規定又はこれに準ずる他の法律の規定による処分に関し」）、２０条（他の補助金等の一時停止等）、２１条（徴収）、２３条１項（立入検査等。報告の徴収）
• 中小企業等事業再構築促進補助金（新市場進出）交付規程２２条１項３号（「補助事業者が、補助事業に関して不正、怠慢、その他不適当な行為をした場合」）・３項（加算金の納付命令）
• 独立行政法人中小企業基盤整備機構法１５条１項６号、１６条
• 行政事件訴訟法３条４項（無効等確認の訴え）、１４条１項（出訴期間）、３３条１項（取消判決の拘束力）、３６条（無効等確認の訴えの原告適格。現在の法律関係に関する訴えによって目的を達することができないものに限る）、４６条１項（教示）
• 最三小判昭和６０年１月２２日民集３９巻１号１頁（一般旅券発給拒否処分。「単に発給拒否の根拠規定を示すだけでは」理由付記として十分でないとしたもの）
• 最一小判平成４年１２月１０日集民１６６号７７３頁・判時１４５３号１１６頁（公文書非開示決定。記載すべき理由の程度は「相手方の知、不知にかかわりがない」こと、後日の口頭の説明によって「付記理由不備の瑕疵が治癒されたものということはできない」こと）
• 最一小判昭和４９年４月２５日民集２８巻３号４０５頁（青色申告承認取消処分。取消しの基因となった事実についても相手方が具体的に知りうる程度に特定して提示しなければならないとしたもの。日付・巻号頁は最一小判平成４年１２月１０日の本文中の引用による。小滝２９３頁注１６の表示には誤植がある）
• 小滝敏之『補助金適正化法解説〔全訂新版（増補第２版）〕－補助金行政の法理と実務－』２８６頁（２４条の２と２１条の２の関係）、２８９〜２９０頁（書面で理由を示すべきこと）、２９１〜２９２頁（理由提示の三つの要件。２９２頁に事情変更の申告を受けてする取消しの例外）、２９３頁（理由提示の瑕疵の効果。注１４〜１６に最高裁判決の所在）、２９４頁（理由の差替え）、３３４〜３３５頁（四つの処分に限った論拠の推測。返還命令・減額確定・交付停止・相殺・報告徴収）、３３６頁（事情変更による変更処分）（株式会社全国会計職員協会、２０１６）

※ 交付規程は補助金ごと・公募回ごとに版が異なります。条数と文言は、お手元の交付決定通知書に記載された交付規程でご確認ください。

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