執筆 補助金に関する紛争・法律問題を主に取り扱う弁護士 岸上 大起（埼玉弁護士会・登録番号63780）
事業再構築補助金とものづくり補助金の両方の交付を受けた事業者に対し、中小機構や全国中小企業団体中央会から、「重複受給に当たる」として交付決定を取り消す予定である旨の事前通知が届く、という事案が増えています。会計検査院の検査で指摘を受けたことをきっかけとするものもあるようです。
問題とされるのは、多くの場合、一つの新しい事業について、一方の補助金で設備を導入し、他方の補助金で店舗やシステムなど別のものを整備した、というケースです。経費は重なっていないのに、「同じ事業テーマについて二つの補助金を受けている」という理由で、重複受給とされてしまうのです。
結論からいえば、私は次のように考えております。重複受給とは、同一の経費に対して二つの補助金が重ねて充当されることをいいます。事業の分野やテーマが共通しているというだけでは、重複受給には当たりません。さらに、仮に重複受給に当たるとしても、そのことから直ちに交付決定を取り消すことができるわけではありません。
本記事では、実際に取り組んでいる事案で中小機構・全国中央会に対して主張している内容をもとに、重複受給の意義と、別個の事業であることを示すための判断要素、そして争い方を整理します。なお、重複受給の意義について正面から判断した裁判例は、現在のところ見当たりません。私見として述べる部分が多いことは、率直に申し上げておきます。
１ 何が起きているのか――「重複受給」を理由とする取消しの事前通知
まず、根拠とされる条文を確認します。中小企業等事業再構築促進補助金（新市場進出）交付規程２２条１項５号は、交付決定の取消事由の一つとして、次のように定めています。
引用（交付規程）「補助事業者が、申請内容の虚偽、本補助金を活用して取り組む事業に対する国（独立行政法人等を含む）が助成するほかの制度（補助金、委託金等）との重複受給等が判明した場合」
ものづくり・商業・サービス生産性向上促進補助金交付規程１９条１項５号にも、ほぼ同じ文言の定めがあります。
中小機構や全国中央会は、この規定を根拠として、例えば次のような場合に重複受給に当たると指摘してきます。
・ものづくり補助金で、ある製品の製造工程を改善するための設備を導入し、その後、事業再構築補助金で、その製品を販売するための新しい店舗を整備した場合
・ソフトウェア製品を開発するに当たり、一方の補助金でデザイン素材等の制作を行い、他方の補助金でシステム本体の開発を行った場合
いずれも、二つの補助金の対象経費は重なっていません。それでも、「同じ製品に関する一連の事業だから」「実績報告書に他方の補助事業の成果が書かれているから」といった理由で、重複受給に当たるとされるのです。
２ 重複受給とは何か――同一の経費に二重の補助が充当されること
では、ここでいう「重複受給」とは何を指すのでしょうか。
重複受給が取消事由とされている趣旨は、補助事業者が、同じ支出について二重に補助を受け、実際に負担した額を超える利得を得ることを防ぐ点にあると考えられます。補助金は、補助事業に要した経費の一部を国が負担するものですから、同じ経費を二つの補助金で重ねて賄えば、その分、事業者は自らの負担なしに利益を得ることになります。これを防ぐのが、重複受給の禁止です。
そうであれば、重複受給とは、一つの経費について、本補助金と他の制度による助成とを重ねて受け取ること、すなわち、同一の経費に対して補助金が二重に充当されることをいうと解するのが素直です。
裏を返せば、経費が重なっていない限り、事業者が実際の負担を超える利得を得ることはありません。二つの補助金がそれぞれ別の経費に充てられているのであれば、重複受給の禁止によって防ごうとしている事態は、そもそも生じていないのです。
なお、この問題は、重複支給という言い方で指摘されることもあります。呼び方が変わっても、見るべき点は同じで、同一の経費に二つの補助金が充てられたかどうかです。
３ 事業分野が共通するだけでは重複受給に当たらない
これに対し、中小機構側の理解は、事業の分野やテーマが共通していれば重複受給に当たる、というもののようです。しかし、この理解は、補助金の目的と正面から衝突します。
事業再構築補助金の交付規程３条は、補助金の目的を次のように定めています。
引用（交付規程）「ポストコロナの時代の経済社会の変化に対応するために、新市場進出（新分野展開、業態転換）、事業・業種転換、事業再編、国内回帰、地域サプライチェーン維持・強靱化又はこれらの取組を通じた規模の拡大等、思い切った事業再構築に意欲を有する中小企業等の挑戦を支援することで、日本経済の構造転換を促すこと」
中小企業が新しい事業に挑戦するとき、その事業は一つの補助金だけで完結するとは限りません。製造設備への投資、販売店舗の整備、システムの開発、販路の開拓と、取組ごとに、それぞれの制度趣旨に合った補助金を活用するのは、ごく自然なことです。ものづくり補助金は生産性の向上を、事業再構築補助金は思い切った事業再構築を、それぞれ目的としており、各補助金はもともと異なる政策目的の下に設けられています。
仮に、事業分野やテーマが共通しているというだけで重複受給に当たり、経費が重なっているかどうかを問わず交付決定が取り消されるとすれば、ある新しい事業について一度補助金を受けた事業者は、その後、設備投資にも販路開拓にも、同じ事業について他の補助金を一切使えないことになります。これは、新しい事業への挑戦を支援するという補助金の目的に反する結果です。
したがって、同じ事業分野に関する補助事業であっても、経費が重なっていない限り、重複受給には当たらないと考えております。
４ 公式の「よくあるご質問」・公募要領には何と書かれているか
ここで、事務局の公式の説明も確認しておきます。事業再構築補助金の公式サイトの「よくあるご質問」（その他のご質問No.11）には、次のように書かれています。
引用（公式のよくあるご質問）「Ｑ．ものづくり補助金などの他の補助事業との併用は可能か。Ａ．内容が異なる別の事業であれば、同じ事業者が異なる補助金を受けることは可能です。ただし、同一事業で複数の国の補助金を受けることはできません。なお、補助金に限らず、テーマや事業内容から判断し、間接直接を問わず（過去又は現在の）国（独立行政法人等を含む）が目的を指定して支出する他の制度（例：補助金、委託費、公的医療保険・介護保険からの診療報酬・介護報酬、固定価格買取制度等）と同一又は類似内容の事業は対象外となります。補助対象経費が重複していない場合でも、テーマや事業内容が国の支出する他の制度と同一又は類似内容の事業である場合は対象外となりますのでご注意ください。」
出典：事業再構築補助金「よくあるご質問」その他のご質問 No.11（ページを開いてから中身が読み込まれます）
前半は、「内容が異なる別の事業であれば、同じ事業者が異なる補助金を受けることは可能」、「同一事業で複数の国の補助金を受けることはできません」としています。これは、本記事で述べてきた理解と同じ方向です。
他方で、後半には、「補助対象経費が重複していない場合でも、テーマや事業内容が……同一又は類似内容の事業である場合は対象外」という一文があります。事業再構築補助金の公募要領（第１３回）２７頁の⑭にも、同じ趣旨の記載があります。中小機構や事務局が「経費は分かれていても、同じテーマの事業だから重複受給に当たる」と主張するときの根拠は、この一文であると思われます。
もっとも、私見としては、この一文があるからといって、経費の重ならない補助事業の交付決定を取り消すことができるとは考えておりません。理由は次のとおりです。
（１）ものづくり補助金との関係については、別に定めが置かれていること
公募要領は、国の制度一般との二重受給について定める⑭とは別に、⑮で、ものづくり補助金等との関係について次のように定めています（公募要領（第１３回）２８頁）。
引用（公募要領）「⑮ 中小企業生産性革命推進事業（ものづくり・商業・サービス生産性向上促進補助金、小規模事業者持続化補助金等）等と同一の補助対象を含む事業」
ものづくり補助金との関係に限っていえば、公募要領自身が基準としているのは「同一の補助対象を含むかどうか」であり、テーマが似ているかどうかではない、と読むのが自然であると考えております。
（２）重複を禁止する趣旨は、公金の二重支給を防ぐことにあること
ものづくり補助金の公式の「よくあるご質問」（Ｑ２１）は、国の他の助成制度との重複を含む事業を補助対象外とする理由について、次のように述べています。
引用（公式のよくあるご質問）「これは国の公金の二重支給を防ぐためです。」
出典：ものづくり・商業・サービス生産性向上促進補助金「よくあるご質問」（令和6年2月6日版）Ｑ21・8頁（PDF）
制度を運用する側の説明ですら、重複を禁止する趣旨を公金の二重支給の防止に置いているのです。前記２で述べたとおり、経費が重なっていなければ、公金が二重に支給されることはありません。
（３）よくある質問や公募要領の記載は、取消しの根拠そのものではないこと
よくある質問や公募要領は、事務局が申請者向けに示した説明や審査の基準であって、法令ではありません。後記８で述べるとおり、事業再構築補助金の交付決定の取消しの根拠は補助金適正化法１７条１項であり、公募要領に記載があるというだけで取消しができるわけではありません。公募要領の記載がそのまま補助条件になるわけではないことは、過去の記事（「事業再構築補助金により取得した財産を既存事業と併用することについて」）でも述べたとおりです。
加えて、前記３で述べたとおり、テーマが共通するというだけで対象外とする運用は、新しい事業への挑戦を支援するという補助金の目的と衝突します。
とはいえ、事務局がこの一文を根拠に主張してくることは確実です。実際の対応では、この一文への反論を、最初から意見書に組み込んでおくことが重要です。
５ 別個の事業であることをどう示すか――取組の内容・経費・実施時期
実際の交渉では、二つの補助事業が別個の事業であることを、資料に基づいて具体的に示すことになります。私は、主に次の三つの観点から整理しています。
（１）取組の内容・成果物が異なること
一方の補助事業が「生産工程の改善」を、他方が「新しい販売店舗の整備による業態転換」を担う、というように、二つの補助事業がそれぞれ異なる機能を担っていることを示します。事業計画書と実績報告書に書かれた取組の内容と成果物を、並べて比較するのが基本です。
（２）経費が重複していないこと
最も重要なのが、この観点です。二つの補助事業の経費明細を突き合わせ、共通する経費が一つもないことを示します。特に、申請の段階から経費の切り分けが明確にされていたことを示せると、説得力が大きく増します。例えば、後から申請した補助金の事業計画書に、「先行する補助金で導入した設備は本補助事業の補助対象外である」と明記していたのであれば、補助金の交付主体は、そのことを前提に交付決定をしたことになります。申請準備の段階で、支援者との間で経費の区分を確認したメール等が残っていれば、それも有力な資料になります。
（３）実施時期が重複していないこと
一方の補助事業が完了した後に、他方の補助事業が申請・実施されているのであれば、時期の面でも別個の取組であったことを示せます。
このほか、事案によっては、一方の補助事業の成果物がそれ自体として独立に取引される商品性を持つこと、業界において両者が別々の事業者によって担われる分業構造が確立していることなども、補強の材料になります。
なお、実績報告書に、他方の補助事業の成果（例えば、先行する補助金で導入した設備による量産の実現）が書かれていることを理由に、重複受給とされる場合があります。しかし、これは事業全体の成果をまとめて記載したものにすぎず、その設備の購入代金が経費に計上されていないのであれば、同一の経費に二重の補助が充当されたことにはなりません。重複受給の意義を前記２のように解する以上、仮に二つの補助事業が一連の事業に係るものと評価されるとしても、経費が重なっていなければ、重複受給には当たらないのです。
６ ものづくり補助金は「国（独立行政法人等を含む）が助成するほかの制度」に当たるのか
事業再構築補助金の交付決定の取消しが問題となっている場合には、もう一つ、条文の文言から指摘できることがあります。
交付規程２２条１項５号が重複受給の相手方として定めているのは、「国（独立行政法人等を含む）が助成するほかの制度」です。ところが、ものづくり補助金の交付決定をするのは全国中小企業団体中央会です。全国中央会は、中小企業等協同組合法に基づいて設立された法人であり、国でも独立行政法人でもありません。
そうすると、ものづくり補助金は、文言上、交付規程２２条１項５号にいう「国（独立行政法人等を含む）が助成するほかの制度」には当たらず、この点からも、同号を適用する余地はないと考えております。
もっとも、補助金の財源の流れに着目して、実質的には国や独立行政法人が助成する制度であるとの反論も考えられるところであり、この主張は、あくまで重複受給に当たらないことの主張を補強するものと位置づけています。また、この主張は、事業再構築補助金の交付決定の取消しが問題となっている場面で使えるものです。反対に、ものづくり補助金の交付決定の取消しが問題となっている場面では、相手方となる事業再構築補助金は独立行政法人である中小機構が交付するものですから、この主張は使えません。
７ 申請書に他の補助金のことを書いていなかった場合
重複受給の指摘とあわせて、後から申請した補助金の申請書に、先行する補助金の申請・受給の事実を記載していなかったことを問題とされる場合があります。前記の交付規程の定めにも、「申請内容の虚偽」という文言があります。
もっとも、二つの補助事業が別個の事業であり、経費も重なっていないのであれば、仮に申請書に他の補助金の記載があったとしても、重複受給に当たるかどうかの判断が左右される関係にはありません。記載が欠けていたことそれ自体をもって、交付決定を取り消すべき理由になるとは考えておりません。
ただ、記載の欠落は、事業者が事実を隠そうとしたのではないかという疑いを招き、交渉上不利に働くことがあります。申請書類の作成を支援した支援者の書類をそのまま転記したことによる誤りであったなど、記載が欠けた経緯を資料とともに説明できるよう準備しておくことが大切です。
８ 仮に重複受給に当たるとしても、直ちに取消しができるわけではない
ここまでは、そもそも重複受給に当たらないという主張でした。事業再構築補助金については、もう一段、仮に重複受給に当たるとしても取消しはできない、という主張も成り立つと考えております。
事業再構築補助金の交付は、独立行政法人中小企業基盤整備機構法１５条１項６号に基づくものであり、同法１６条により、補助金適正化法が準用されています。他方、交付規程は、中小機構の内部的な規範（講学上の行政規則）にすぎません。最高裁判所の調査官解説も、補助金の交付要綱について、「内部的な規範（講学上の行政規則）にすぎず、国民に対して直接の法的効力を有するものではない」と述べています（最高裁判所判例解説民事篇令和５年度５５１頁参照）。そうすると、交付決定の取消しの根拠となるのは、交付規程２２条１項５号ではなく、補助金適正化法１７条１項です。
補助金適正化法１７条１項が定める取消事由は、①補助金の他の用途への使用、②交付決定の内容又はこれに附した条件（補助条件）への違反、③法令又はこれに基づく処分への違反、の三つに限られます（この三類型については、過去の記事（「事業再構築補助金により取得した財産を既存事業と併用することについて」）で述べたとおりです）。重複受給の事案では、補助金を他の用途に使ったわけでも、法令に違反したわけでもありませんから、問題となり得るのは②の補助条件違反だけです。
補助条件とは、講学上の附款、その中でも主に、法令により課される義務とは別に作為又は不作為の義務を課す「負担」に当たるものとされています（最高裁判所判例解説民事篇令和３年度（上）７９～８０頁参照）。ところが、交付規程２２条１項は、「中小機構は、……交付の決定の全部若しくは一部を取り消し、又は変更することができる」と定めるものであり、中小機構が取消しをする際によるべき一応の基準を定めたものにすぎません。補助事業者に何らかの義務を課す規定ではありませんから、これが補助条件になることはあり得ないというべきです。この点は、過去の記事（「賃上げ要件を達成できなければ、補助金を返還しなければならないのか――交付規程の定めが補助条件になるのかについて」）で詳しく述べたとおりです。
以上は、中小機構が交付する事業再構築補助金についての整理です。ものづくり補助金は、交付の法的な仕組みが異なるため、この点は別途の検討を要します。もっとも、前記２、３及び５で述べた重複受給の意義は、どちらの補助金にも共通して当てはまります。
９ 争い方――事業再構築補助金とものづくり補助金とで異なる
争い方も、二つの補助金で異なります。
事業再構築補助金の交付決定の取消しには処分性があると考えられますから、取消しがされた場合には、取消訴訟を提起して争うことになります（行政事件訴訟法３条２項）。取消訴訟には、処分があったことを知った日から６か月という出訴期間があります（同法１４条１項）。また、取消通知書に理由の記載が不十分であれば、理由付記の不備という手続上の違法も問題になります。この点は、過去の記事（「事業再構築補助金の交付決定の取消しには処分性があり、理由付記の不備という瑕疵がある可能性が高いこと」）で述べました。
これに対し、ものづくり補助金の交付決定の取消しには処分性がないと考えられます（同じ過去の記事で述べました）。そのため、取消しを前提に返還を求められた場合には、返還義務がないことの確認を求める訴訟（債務不存在確認訴訟）で争うことになります。
いずれの場合も、最も重要なのは、取消しがされる前の事前通知の段階です。事前通知に対する意見の中で、二つの補助事業が別個の事業であることを、両方の補助金の事業計画書、交付申請書、経費明細、実績報告書に基づいて具体的に示すことが、取消しを回避するための最初にして最大の機会になります。口頭での面談で済ませるのではなく、双方の主張を書面で明確にした上で協議を進めることをお勧めします。
１０ まとめ
重複受給とは、同一の経費に対して補助金が二重に充当されることをいいます。事業の分野やテーマが共通しているというだけでは、重複受給には当たりません。一つの新しい事業について、取組ごとに異なる補助金を活用することは、補助金の目的とも矛盾しません。別個の事業であることは、取組の内容・経費・実施時期の三つの観点から、資料に基づいて示すことができます。
さらに、事業再構築補助金については、交付規程は行政規則にすぎず、その取消しの定めが補助条件となることもありませんから、仮に重複受給に当たるとしても、そのことから直ちに交付決定を取り消すことはできないと考えております。
「同じ事業テーマだから重複受給」という指摘を、そのまま受け入れなければならない理由はありません。事業再構築補助金とものづくり補助金の重複受給を理由に交付決定の取消しの事前通知を受けている事業者の方、顧問先・支援先からこのようなご相談を受けている中小企業診断士・行政書士・税理士の先生方は、ぜひご相談ください。